農村改革與制度創(chuàng )新

　　陳錫文

　　01、農村基本經(jīng)營(yíng)制度

　　農村改革到如今已經(jīng)是第四十六個(gè)年頭，我們在方方面面取得了有目共睹的成就，包括農產(chǎn)品的產(chǎn)量增長(cháng)、農民的收入增長(cháng)、農村的面貌改善等。最主要的成就是形成了農村基本經(jīng)營(yíng)制度，即以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制，統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。

　　農村基本經(jīng)營(yíng)制度在改革初期是“雙包到戶(hù)”，即“包產(chǎn)到戶(hù)、包干到戶(hù)”。上世紀八十年代末和九十年代初，第一次明確為“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制”。1990年中共中央18號文件，第一次提出“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為農村基本的制度”，這份文件指出，在農村改革中通過(guò)實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制建立了統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，為集體經(jīng)濟找到了適應生產(chǎn)力水平和發(fā)展要求新的經(jīng)營(yíng)形式，這種經(jīng)營(yíng)形式具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，一定要作為農村一項基本制度長(cháng)期穩定下來(lái)。

　　1991年11月29日，黨的十八屆八中全會(huì )通過(guò)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強農業(yè)農村工作的通知》，明確提出把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為我國鄉村集體經(jīng)營(yíng)組織的一項基本制度，長(cháng)期穩定下來(lái)并不斷完善。另外，農村還有多項基本制度，在黨的十三屆八中全會(huì )之后，1993年的3月9日，這個(gè)提法正式寫(xiě)入《憲法》，明確了農村集體經(jīng)濟組織實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。

　　實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的農村基本經(jīng)營(yíng)制度是一個(gè)長(cháng)期的過(guò)程，從1978年的12月安徽滁州鳳陽(yáng)縣小溪河鎮小崗村開(kāi)始提出來(lái)，到現在已經(jīng)第46年頭，到底要實(shí)行到什么時(shí)候呢?

　　2017年10月18日，十九大報告當中宣布了中央的這項重要決定，即“堅持土地承包關(guān)系穩定并長(cháng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(cháng)三十年”。同年12月，習近平總書(shū)記在農村工作會(huì )議上做重要講話(huà)，明確再延長(cháng)土地承包30年，從農村改革之初的第一輪土地承包計算起，土地承包關(guān)系將保持長(cháng)達75年，這樣做既體現了長(cháng)久不變的政策要求，又在時(shí)間節點(diǎn)上同實(shí)現第二個(gè)百年奮斗目標相結合，即到本世紀中葉，我們要建成社會(huì )主義現代化強國。

　　習近平總書(shū)記的解釋充分說(shuō)明，我們堅持農村基本經(jīng)營(yíng)制度，至少到我們建成社會(huì )主義強國那一天，在這個(gè)過(guò)程中，我們始終要堅持和完善這項基本制度。農村基本經(jīng)營(yíng)制度是黨和農村政策的基石，要堅持黨的農村政策就必須堅持和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度。

　　新形勢下，深化農村改革主線(xiàn)仍然是處理好農民和土地的關(guān)系。2016年4月25日，習近平總書(shū)記在安徽滁州鳳陽(yáng)縣小溪河鎮小崗村召開(kāi)的農村座談會(huì )上明確指出，我國農村改革是從處理好農民和土地的關(guān)系開(kāi)始的。最大的政策就是必須堅持和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度，這不是一句空口號，而是有實(shí)實(shí)在在的政策要求，要堅持農村土地集體所有制，堅持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎性地位、堅持穩定農村土地承包關(guān)系，并長(cháng)久不變。

　　農村基本經(jīng)營(yíng)制度不是憑空產(chǎn)生的，九十年代初期，黨的文件里明確它是農村一項基本制度，是和其他基本制度聯(lián)系在一起的，甚至是在其他基本制度的基礎上產(chǎn)生的。農村基本經(jīng)營(yíng)制度的形成是以若干更為基礎的農村基本制度為支撐的，如農村土地集體所有制、農村集體經(jīng)濟組織制度、農民作為集體組織成員權利制度等。

　　02、農村土地集體所有制

　　農村土地集體所有的制度從何而來(lái)?

　　1950年6月28日，由中央人民政府委員會(huì )第八次會(huì )議通過(guò)的《土地改革法》，是我們國家的第二部法律，這部法律里面明確提出鏟除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農民的土地所有制。

　　土改以后實(shí)行農民的土地所有制，實(shí)際上就是農戶(hù)的土地私有制，這個(gè)土地私有制和《土地改革法》中的地主階級封建剝削的土地所有制雖然都是私有制，但是有根本區別，土改以前的農村土地私有制只是部分人的私有制，土改以后的土地所有制是全體農民的私有制，也就是孫中山先生提出的“耕者有其田”的私有制。

　　土改結束后，中共中央農村工作部根據各地上報的材料做了一個(gè)統計分析，認為在整個(gè)土改過(guò)程中，地主和富農的戶(hù)數大概占農村總戶(hù)數的7%，地主富農家的總人口占到全部農村人口的9%，而他們所占有的土地是全部農村土地的52%。

　　土地改革之后，農民和我們黨都面臨著(zhù)一個(gè)巨大的問(wèn)題：實(shí)行土地改革之后，土地會(huì )不會(huì )發(fā)生兼并現象?農民分到了土地，但是相當多的農民家庭缺乏資金、缺乏賡續、缺乏勞動(dòng)力，所以自己耕種很困難。為了避免再次發(fā)生土地兼并現象，在土地改革之后，黨號召農民組織起來(lái)，即成立互助組，在耕地、播種、中耕、收獲等重要環(huán)節時(shí)，大家通過(guò)互助的方式相互幫忙，收成各歸各家，但是不涉及到土地所有權的變化。

　　同樣不改變土地所有權的還有初級社，1955年，全國人大審議通過(guò)初級社的示范章程，明確入社的農民要把土地交給社統一經(jīng)營(yíng)，所有權是各家各戶(hù)的，除了勞動(dòng)分配之外，根據各家各戶(hù)入社土地的數量和質(zhì)量進(jìn)行土地分紅，土地分紅意味著(zhù)土地的私有權是得到國家保障的。

　　真正意義上的農村土地集體所有制產(chǎn)生于1955年底的高級社時(shí)期。農村土地集體所有真正定型是1962年2月發(fā)布《關(guān)于改變人民公社基本核算單位的指示》以后，明確人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊，同時(shí)明確土地等基本生產(chǎn)資料屬于生產(chǎn)隊所有。

　　農村土地集體所有制的特點(diǎn)是什么?

　　從兩個(gè)角度去理解：

　　● 農村集體土地所有制和國有土地一樣都是公有制，但是這兩種公有制有著(zhù)明顯且重要的區別。國有土地是全民所有的土地，由國務(wù)院代表行使所有權。但農村集體土地所有權不同，根據1978年的統計資料，全國農村當時(shí)有52781個(gè)人民公社，69萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)大隊，481.6萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)隊。

　　1962年2月《關(guān)于改變人民公社基本核算單位的指示》中明確，基本生產(chǎn)核算單位主要是生產(chǎn)隊，生產(chǎn)隊的土地屬于生產(chǎn)隊所有，所以生產(chǎn)隊基本上都是土地的所有權人，數量近500萬(wàn)個(gè)。在生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊和人民公社這三級經(jīng)濟總收入中，生產(chǎn)隊占總收入比重的68%，即基本經(jīng)濟活動(dòng)都在生產(chǎn)隊進(jìn)行。大隊占16.4%，公社占15.6%。但是，人民公社和生產(chǎn)大隊的收入主要是來(lái)自社隊企業(yè)，而不是農業(yè)。大隊的收入中，來(lái)自社隊企業(yè)的收入占69.6%，公社的收入中，來(lái)自社隊企業(yè)的更是占到了98.9%。所以在這三級集體經(jīng)濟的農業(yè)總收入中，人民公社只占0.3%，大隊占7%，生產(chǎn)隊占92.7%。其根本原因是土地所有權基本都在生產(chǎn)隊，因此從事農業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也是在生產(chǎn)隊，所以中央把生產(chǎn)隊定為農村人民公社的基本核算單位是符合實(shí)際情況和要求的。

　　● 農村集體土地所有制是一種“內公外私”的土地所有制。每一個(gè)集體組織內部的土地是公有的，但是公有只在集體組織內部公有;對外時(shí)，所有權人之間的利益關(guān)系是非常清楚的。集體土地所有權定在生產(chǎn)隊是有歷史淵源的?！锻恋馗母锓ā芬幎?，在原來(lái)耕種的基礎上，土改是以行政村為單位，對土地進(jìn)行抽補調整后按人口統一分配。在每一個(gè)自然村內部，通過(guò)這個(gè)辦法分配到的人均土地的數量和質(zhì)量大體是相等的，但是村和村之間是有差別的。農民之所以能夠接受這個(gè)結果，一是因為這樣的土地分配和村莊形成的自然歷史過(guò)程相吻合，也和村民們長(cháng)期從事農事活動(dòng)的活動(dòng)范圍相吻合。二是初級農業(yè)生產(chǎn)合作社的基礎就是自然村，初級社社員的人均土地大體是平均的，同時(shí)還有土地分紅。

　　為什么要堅持農村土地集體所有的制度?

　　第一，集體的土地不是國有的土地，所以國家使用農民集體的土地時(shí)候必須依法征用，同時(shí)給予合理的補償。

　　第二，集體土地都是農用地，農用地被征收后變?yōu)榻ㄔO用地會(huì )增值，增值收益歸誰(shuí)?這是一個(gè)很大的問(wèn)題。在中國最早提出增值收益的是孫中山先生，他提出增值收益歸公，因為土地增值不是農民種地種出來(lái)的，是別人有投資進(jìn)去才會(huì )增值。過(guò)去對于農民土地征收，《土地管理法》規定，征收土地之后按土地的原用途補償?！锻恋毓芾矸ā沸薷暮竺鞔_提出，按區片土地的區片價(jià)格、地理位置補償。按區片價(jià)格，農民就覺(jué)得比較合理。所以一是改變理念，增值不能完全歸公;二是土地原有的所有者應得到相應的好處;三是要有嚴格的程序，必須依法辦事?！稇椃ā返谑畻l第三款規定，任何組織和個(gè)人不得侵占買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉讓土地的所有權。所以，每一個(gè)農村集體經(jīng)濟組織都是獨立的土地所有權人，權利必須得到保障。

　　有了農村土地集體所有權后，才能界定清楚承包的土地是什么范圍，什么人可以承包。只有這個(gè)集體經(jīng)濟組織的人才可以承包這個(gè)集體經(jīng)濟組織的土地，這樣村與村之間才不會(huì )鬧矛盾。從這個(gè)意義上講，劃定集體土地所有權的四至邊界，同時(shí)也是劃定集體經(jīng)濟組織的成員范圍，不在這里居住，戶(hù)口不在此就不是本集體的成員。所以，土地所有權邊界和成員邊界是我們農民對于集體經(jīng)濟組織和集體土地所有權的基本認知，也是當前農村經(jīng)濟社會(huì )制度的基礎。

　　習近平總書(shū)記強調，堅持農村土地農民集體所有，堅持農村基本經(jīng)營(yíng)制度的“魂”。農村土地屬于農民集體所有，這是農村最大的制度。農村基本經(jīng)營(yíng)制度是農村土地集體所有制的實(shí)現形式，農村土地集體所有權是土地承包經(jīng)營(yíng)權的基礎和本位。堅持農村基本經(jīng)營(yíng)制度，就要堅持農村土地集體所有。

　　在高級社、人民公社時(shí)期，土地集體所有，實(shí)行了統一經(jīng)營(yíng)、統一分配、統一核算，但是這個(gè)制度有很多難以解決的問(wèn)題，由于農業(yè)的特殊性，在農業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)中很難精確計量每個(gè)勞動(dòng)者付出的勞動(dòng)。同時(shí)，管理者對于生產(chǎn)者進(jìn)行監督的成本非常高。

　　1961年3月，中共中央在廣州召開(kāi)工作會(huì )議，制定人民公社條例。在廣州會(huì )議之前，毛主席在給劉少奇、周恩來(lái)等人的信中，特別強調“大隊內部生產(chǎn)隊與生產(chǎn)隊之間的平均主義問(wèn)題，生產(chǎn)隊內部人與人之間的平均主義問(wèn)題，是兩個(gè)極端嚴重的大問(wèn)題”，“不親身調查是不會(huì )懂得的，是不能解決這兩個(gè)重大問(wèn)題的，是不能真正地全部地調動(dòng)群眾的積極性的”。所以，解決兩個(gè)平均主義問(wèn)題，成為在廣州召開(kāi)的中央工作會(huì )議的指導思想，也是起草農村人民公社工作條例的指導思想。

　　在全黨調查研究基礎上，《關(guān)于改變農村人民公社基本核算單位問(wèn)題的指示》于1962年2月13日發(fā)出，該指示提出，在我國絕大多數地區的農村人民公社，以生產(chǎn)隊為基本核算單位，實(shí)行以生產(chǎn)隊為基礎的三級集體所有制，將不是短期內的事情，而是在一個(gè)長(cháng)時(shí)期內，例如至少30年實(shí)行的根本制度。經(jīng)過(guò)認真調查研究后做出的將農村基本核算單位下放的決定，是調整人民公社體制的重大舉措。

　　1962年后，農村的基本經(jīng)營(yíng)體制是土地所有權在生產(chǎn)隊，整個(gè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)統一經(jīng)營(yíng)、統一核算、統一分配在生產(chǎn)隊。但土地所有權和基本核算單位下沉到了生產(chǎn)隊之后，只解決了大隊內生產(chǎn)隊和生產(chǎn)隊之間的平均主義，并沒(méi)有解決生產(chǎn)隊內部人和人之間的平均主義。1978年11月，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村實(shí)行“分田到戶(hù)，自負盈虧”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，拉開(kāi)了中國對內改革的大幕。

　　03、農村集體經(jīng)濟組織制度

　　農村集體經(jīng)濟組織概念的來(lái)源?

　　國家實(shí)行農村土地集體所有制，需要有一個(gè)所有權人承載它，這個(gè)所有權人就是農村集體經(jīng)濟組織。所以，農村集體經(jīng)濟組織有存在的必然性和必要性。農村集體經(jīng)濟組織是所有權人的代表，如果沒(méi)有農村土地集體所有制，沒(méi)有農村集體經(jīng)濟組織制度，也不可能產(chǎn)生農村集體經(jīng)濟組織成員對集體土地承包經(jīng)營(yíng)制度。如果沒(méi)有前面兩個(gè)制度，土地實(shí)現家庭經(jīng)營(yíng)將會(huì )是私有制，正是因為土地是集體所有，農民是本集體經(jīng)濟組織的成員，農民在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中才可以承包土地。

　　上世紀八十年代初，農村普遍實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度后，人民公社逐漸不能適應農村經(jīng)濟社會(huì )的實(shí)際狀況，1982年12月10日，五屆人大五次會(huì )議決定對1979年通過(guò)的《地方各級人民代表大會(huì )和地方各級人民政府組織法》作如下修改：“條文中的“人民公社”改為“鄉、民族鄉”;“人民公社管理委員會(huì )”改為“鄉、民族鄉人民政府”;“人民公社主任、副主任和委員若干人”改為“鄉長(cháng)、副鄉長(cháng)”;“人民公社基本核算單位”改為“農村集體經(jīng)濟組織”。

　　同時(shí)，凡是這個(gè)法里有表述“保障人民公社基本核算單位應有的自主權”的地方，統一修改為“保障農村集體經(jīng)濟組織應有的自主權”。所以，作為歷史的延續，把人民公社時(shí)期的農村基本核算單位改為農村集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織的概念正是源自于此。

　　關(guān)于農村集體經(jīng)濟組織，需要理解的是，除了國務(wù)院擁有土地所有權之外，只有農村集體經(jīng)濟組織是擁有土地所有權的組織?！睹穹ǖ洹芬幎?，農村集體經(jīng)濟組織特別法人可以依法從事和履行職責相適應的民事活動(dòng)，比如對集體經(jīng)濟組織的資源發(fā)包、資產(chǎn)出租、資產(chǎn)入股等，但是農村集體經(jīng)濟組織不適用有關(guān)破產(chǎn)法律的規定，農村集體經(jīng)濟組織不能破產(chǎn)。農村集體經(jīng)濟組織可以代表村民集體、成員集體，出資之后依法設立和參與設立相關(guān)的市場(chǎng)主體，農村集體經(jīng)濟組織可以設立相應的公司企業(yè)和合作社，它們作為完全的市場(chǎng)主體，可以破產(chǎn)。

　　農村集體經(jīng)濟組織最重要的職能是承載集體土地的所有權，界定本集體土地組織的土地所有權和成員邊界。同時(shí)還承擔著(zhù)管理集體資源資產(chǎn)，服務(wù)成員生產(chǎn)生活，組織發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，實(shí)現共同富裕等等職能。

　　04、農村集體經(jīng)濟組織成員的權利制度

　　關(guān)于集體經(jīng)濟組織的成員權問(wèn)題。

　　《物權法》中提到，農村集體經(jīng)濟組織的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)屬于農民集體所有，即本集體的成員集體所有。明確成員的權利之后，需要努力保障成員權利的實(shí)現。黨的十一屆三中全會(huì )通過(guò)《中共中央關(guān)于加快農業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》，在總結農業(yè)農村工作的經(jīng)驗教訓之后，提出了黨和國家正確處理農民問(wèn)題的兩大準則：

　　● 保障農民的經(jīng)濟利益

　　● 尊重農民的民主權力

　　只有建立嚴格的保護成員權利制度，才能有效防范集體經(jīng)濟組織被少數人內部控制，甚至是被外來(lái)資本所控制。所以，集體經(jīng)濟組織的運行、組織架構、機制、管理非常重要，但是，從一個(gè)組織可以持久健康運行來(lái)看，一定要有非常明確的成員權利的保護制度。集體經(jīng)濟組織成員，有權參與組織領(lǐng)導人的選舉和被選舉，有權參與組織的運行、監督等，農民作為農村集體經(jīng)濟組織成員，有三項最重要的基本權利：

　　● 土地承包經(jīng)營(yíng)權

　　● 宅基地使用權

　　● 集體收益的分配權

　　這三項權利之所以重要，因為這是只有集體經(jīng)濟組織成員才有的權利，如何切實(shí)保護這三項權利?

　　《憲法》中規定，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權，集體經(jīng)濟組織實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。關(guān)于宅基地使用權，本集體成員符合條件可以向本集體申請宅基地實(shí)行一戶(hù)一宅的制度。而農村集體產(chǎn)權制度改革就是為了保障農民作為成員參與集體收益的分配。從1991年國務(wù)院制定推進(jìn)農民市民化相關(guān)文件開(kāi)始，就一直在強調，不得以農民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權和集體收益分配權作為落戶(hù)城鎮的前提條件。

　　習近平總書(shū)記曾講到，如果農民沒(méi)在城里真正扎下根來(lái)，不要輕易動(dòng)他的地、動(dòng)他的房，這是保障社會(huì )穩定非常重要的一點(diǎn)。從這個(gè)角度講，正是有了農村土地集體所有制和農村集體經(jīng)濟組織制度，才產(chǎn)生這些相關(guān)的權利制度。農村基本制度非常重要的一點(diǎn)，就是保障了農民的這三項基本權利。

　　從這個(gè)意義上講，農民集體經(jīng)濟組織內部實(shí)行成員權利平等的制度。農村集體土地怎么承包到戶(hù)，為什么不按市場(chǎng)機制，而是按成員權利平等的機制來(lái)分配?因為只有這樣做，我們才能做到在社會(huì )發(fā)生大的變革、轉型的過(guò)程中，切實(shí)保障做到農村家家有地種、戶(hù)戶(hù)有房住、人人有飯吃，而我們這么大的國家和人口數量，農民的市民化不是一朝一夕就能完成的。

　　習近平總書(shū)記曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，2008年全球爆發(fā)金融危機，2000萬(wàn)農民工返鄉，2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)，3000萬(wàn)農民返鄉。社會(huì )環(huán)境發(fā)生這么大的變化，為什么社會(huì )還能保持穩定?就是因為農民在老家有塊地、有座房，農民返鄉后有地種、有房住、有飯吃，所以農民的成員權利非常重要?？傮w來(lái)講，農民現在還是一個(gè)相對弱勢的群體，特別是在二元結構還沒(méi)被消除的情況下，如果對農民問(wèn)題、農民的基本權利處理不好，將會(huì )引發(fā)非常嚴重的問(wèn)題。

　　改革開(kāi)放到現在40多年，我們一直稱(chēng)作市場(chǎng)化改革，放眼全球，市場(chǎng)化改革一個(gè)基本的特點(diǎn)是分化，但是在中國，我們的農村改革堅持到現在，并沒(méi)有出現兩極分化，這一方面保證了整個(gè)社會(huì )的穩定，同時(shí)也保證了其他改革的向前推進(jìn)。所以，希望大家能進(jìn)一步關(guān)注《農村集體經(jīng)濟組織法》的修改過(guò)程。

　　最重要的一個(gè)角度就是進(jìn)一步促進(jìn)集體經(jīng)濟組織的發(fā)展，有效的保障成員的合法權利。實(shí)際上，有了上述的三項制度，即土地集體所有的制度、集體經(jīng)濟的組織制度，以及農民作為集體經(jīng)濟組織成員的成員權利制度，才會(huì )有我們的農村基本經(jīng)營(yíng)制度，即家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎的統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。習近平總書(shū)記強調，不要把堅持和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度變成一句空口號，首先要把這三個(gè)制度搞好。

　　為什么要堅持和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度?

　　實(shí)際上，這項制度從形成到現在已經(jīng)有40多年時(shí)間，它一直是在發(fā)展變化和完善的。黨的十一屆三中全會(huì )拉開(kāi)了改革的序幕，1978年12月22日，中共十一屆三中全會(huì )原則通過(guò)《關(guān)于加快農業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定(草案)》之后，將村集體土地、生產(chǎn)工具等分給農戶(hù)，實(shí)行“包干到戶(hù)”，明確不許“包產(chǎn)到戶(hù)”，不許分田單干。但這個(gè)《決定(草案)》在1979年9月中共十一屆四中全會(huì )正式通過(guò)時(shí)，就刪除了“不許包產(chǎn)到戶(hù)”這句話(huà)。1982年和1984年的“中央一號文件”中都曾提到“承包土地不許出租”。如果農民已經(jīng)轉行干別的了，不許出租的地荒著(zhù)或者交給集體都不太甘心。后來(lái)出現了“土地流轉”，1997年，《關(guān)于進(jìn)一步穩定和完善農村土地承包關(guān)系的通知》提出了土地流轉的概念，認為“農民自愿將部分‘責任田’的使用權有償轉讓或交給集體實(shí)行適度規模經(jīng)營(yíng)，這屬于土地使用權正常流轉的范圍，應當允許”。

　　再后來(lái)，我們實(shí)行以家庭承包為主的責任制，但是通過(guò)農村調查，包產(chǎn)到戶(hù)一共實(shí)行了兩三年時(shí)間，有地方甚至一點(diǎn)都沒(méi)實(shí)行，比如小崗村上來(lái)就是大包干，包產(chǎn)和包干的區別到底是什么?包產(chǎn)是指包的這塊地上產(chǎn)出，產(chǎn)品需要交給集體，交給集體統一核算之后計公分，“包產(chǎn)到戶(hù)”仍然保留著(zhù)集體統一核算、統一分配的制度;包干指包的是這塊地的責任，加上這塊地收多少公糧，交多少稅，“包干到戶(hù)”實(shí)行的是“交夠國家的、留足集體的、剩下是自己的”。

　　如果現在一直是包產(chǎn)到戶(hù)，那人民公社就還在，因為基本核算單位還在。這就使農民家庭成了相對獨立的經(jīng)營(yíng)主體，不必再實(shí)行集體統一核算和統一分配。這也就為撤銷(xiāo)人民公社體制創(chuàng )造了條件，為普遍實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制奠定了基礎。

　　1998年，十五屆三中全會(huì )通過(guò)的《關(guān)于農業(yè)和農村工作若干重大問(wèn)題的決定》，把“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包的責任制”改成“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”這又是一個(gè)大的進(jìn)步。十八大以后，農村改革在理論上又有一大創(chuàng )新，把所有權和承包經(jīng)營(yíng)權兩權分離。2013年底的中央農村工作會(huì )議上，習近平總書(shū)記提出順應農民保留承包權、流轉經(jīng)營(yíng)權的意愿，把承包權和經(jīng)營(yíng)權分開(kāi)，形成三權分置，即所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權。

　　習近平總書(shū)記強調，規模經(jīng)營(yíng)是現代農業(yè)發(fā)展的重要基礎，三權分置的目的是為了讓經(jīng)營(yíng)權能更快的流轉。過(guò)去大家認為，規模經(jīng)營(yíng)是現代農業(yè)發(fā)展的重要基礎。后來(lái)，習近平總書(shū)記在重要講話(huà)中提到，多數地區通過(guò)健全農業(yè)社會(huì )化服務(wù)體系，實(shí)現小規模農戶(hù)和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接。所以，從最近的35年來(lái)看，農村土地流轉的規模速度明顯下降，大體上在5.5億畝-5.6億畝之間，外部經(jīng)濟環(huán)境不確定，所以農民覺(jué)得把經(jīng)營(yíng)權握在自己手里更有把握。同時(shí)，租金越來(lái)越高。

　　另外一種的規模經(jīng)營(yíng)是社會(huì )化服務(wù)，通過(guò)社會(huì )化服務(wù)，大量的小規模經(jīng)營(yíng)組織，包括小農戶(hù)、小型的家庭農場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體不必自己去買(mǎi)農業(yè)機械裝備，通過(guò)服務(wù)便可解決這些問(wèn)題。我們曾經(jīng)做過(guò)調查，三種形式，一是承包地自家種，二是流轉別人的土地進(jìn)行規模經(jīng)營(yíng)，三是地不動(dòng)，但是通過(guò)社會(huì )化服務(wù)提供各種先進(jìn)的技術(shù)裝備，三種比較下來(lái)，無(wú)論單產(chǎn)還是效益還是成本，最好的都是社會(huì )化服務(wù)這種形式，最重要的原因是，通過(guò)社會(huì )化服務(wù)，沒(méi)買(mǎi)農業(yè)機械的小農戶(hù)和小的經(jīng)營(yíng)主體都可以用上最先進(jìn)的農業(yè)機械。

　　其實(shí)黨中央、國務(wù)院的政策也好，提法也好、這些變化都是從農民的實(shí)踐中概括提煉出來(lái)的。習近平總書(shū)記明確指出，農村改革初期，家家包地，戶(hù)戶(hù)務(wù)農，是農村基本經(jīng)營(yíng)制度的基本實(shí)現形式。家庭承包、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)經(jīng)營(yíng)，家庭承包、家庭農場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，家庭承包、集體經(jīng)營(yíng)，家庭承包、合作經(jīng)營(yíng)，家庭承包、企業(yè)經(jīng)營(yíng)，是農村基本經(jīng)營(yíng)制度新的實(shí)現形式。

　　說(shuō)到底，要以不變應萬(wàn)變，以農村土地集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)基礎性地位、現有土地承包關(guān)系的不變，來(lái)適應土地經(jīng)營(yíng)權流轉、農業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的多樣化，推動(dòng)提高農業(yè)生產(chǎn)集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì )化，使農村基本經(jīng)營(yíng)制度更加充滿(mǎn)持久的制度活力。

　　農村土地集體所有制，農村集體經(jīng)濟組織制度，集體經(jīng)濟組織成員的權利制度是作為比基本經(jīng)營(yíng)制度還基礎性的制度，只有把這三項制度不斷的完善和健全，農村基本經(jīng)營(yíng)制度才能夠像總書(shū)記講的那樣，使農村基本經(jīng)營(yíng)制度更加充滿(mǎn)持久的制度活力。

　?。ㄗ髡呦档谑龑萌珖舜蟪Ｎ瘯?huì )委員、農業(yè)與農村委員會(huì )主任委員，中央農村工作領(lǐng)導小組原副組長(cháng)、辦公室主任。）