?賀雪峰：建立適老型農業(yè)農村制度

　　摘要：當前“三農”政策和研究領(lǐng)域存在的一個(gè)問(wèn)題，即“三農”政策目標與最需要農業(yè)農村就業(yè)獲利機會(huì )的農民弱勢群體不適配。農業(yè)農村不僅是缺少城市就業(yè)機會(huì )的農民弱勢群體尤其是農村中老年農民的基本保障依托，而且是進(jìn)城失敗農民的最后退路。未來(lái)應當將適老型農業(yè)建設放在重點(diǎn)位置，通過(guò)建設適老型農業(yè)，將有限的農業(yè)農村獲利機會(huì )留給數量龐大的農民弱勢群體尤其是中老年農民。只有將最為弱勢群體的農民問(wèn)題解決好了，全面建成社會(huì )主義現代化強國才具有基礎。“三農”政策目標不能簡(jiǎn)單地從全面建成社會(huì )主義現代化強國的目標中分解出來(lái)，也不應從強國目標中對標對表出來(lái)，而是要服從和服務(wù)于強國目標。也就是說(shuō)，“三農”政策應當是積極的?主動(dòng)的，而不是消極的?被動(dòng)的。

　　當前農業(yè)農村政策比較龐雜，大的方面講，有三種農業(yè)農村政策話(huà)語(yǔ)體系，即鄉村振興?業(yè)農村現代化?農業(yè)強國。這三種政策話(huà)語(yǔ)體系有很多交集，學(xué)界和政策部門(mén)也試圖在厘清三種政策話(huà)語(yǔ)體系的情況下，為地方政府部門(mén)提供清晰的實(shí)踐方向。從筆者最近幾年在全國農村調研情況來(lái)看，不同地區地方政府對三種“三農”政策話(huà)語(yǔ)的理解差異很大。

　　學(xué)界和政策部門(mén)大多是從目標?概念出發(fā)來(lái)推導“三農”應當如何實(shí)踐，地方政府“三農”實(shí)踐要符合上級需求。自上而下?對標對表應當是最近幾年“三農”政策的主導方式。筆者認為，對標對表?自上而下理解“三農”政策存在嚴重的形而上學(xué)，是造成地方實(shí)踐困境的關(guān)鍵。

　　以下討論分為六個(gè)部分:第一部分討論誰(shuí)在種地的問(wèn)題;第二部分討論學(xué)界和政策部門(mén)關(guān)于“三農”政策的主流理解;第三部分對鄉村振興戰略?農業(yè)農村現代化和農業(yè)強國進(jìn)行辨析;第四部分討論當前“三農”政策中存在的主要問(wèn)題;第五部分討論如何建立適老型農業(yè);第六部分是關(guān)于農業(yè)農村現代化的一個(gè)展望。

　　一、誰(shuí)在種地

　　無(wú)論從哪個(gè)角度來(lái)講，當前及未來(lái)相當長(cháng)一個(gè)時(shí)期，“三農”問(wèn)題的基礎都是必須保證糧食安全和服務(wù)于農民生計。糧食安全和農民生計是當前及未來(lái)相當長(cháng)一個(gè)時(shí)期的兩大根本問(wèn)題。習近平總書(shū)記多次強調，中國人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手中。一旦糧食不能自給，中國現代化就有可能被卡脖子，糧食安全是國家安全的基礎。中國農村耕地要防止非糧化和非農化，中國19億畝耕地大多數要用于種糧，以確保糧食安全。即使城市化率超過(guò)70%，中國仍然還會(huì )有四五億農民。在快速城市化進(jìn)程中，留守農村的農民以及進(jìn)城可能失敗返鄉的農民工是農民中的弱勢群體，農民弱勢群體的生計問(wèn)題就是必須考慮的首要問(wèn)題。

　　2022年全國農業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為16.24%。從農業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)大類(lèi)看，農林牧漁業(yè)?農林牧漁產(chǎn)品加工與制造?農林牧漁業(yè)及相關(guān)產(chǎn)品流通服務(wù)占農業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值的比重分別為47.3%?20.7%和14.1%。農業(yè)產(chǎn)值中，谷物及其他占農林牧漁產(chǎn)值比重為18.7%。2021年全國糧食播種面積接近18億畝次，主要是水稻?小麥和玉米。也就是說(shuō)，中國用近18億畝次糧食播種面積生產(chǎn)了68億噸糧食，貢獻了不足1.5%的GDP。集約化養殖僅用有限的土地即生產(chǎn)出大量肉禽蛋奶。瓜果蔬菜也是勞動(dòng)密集產(chǎn)業(yè)，2021年全國蔬菜種植面積達3.3億畝次。除農業(yè)以外，還有與農業(yè)緊密相關(guān)的農產(chǎn)品加工業(yè)以及運銷(xiāo)?儲藏等行業(yè)。農產(chǎn)品運銷(xiāo)?儲藏和加工產(chǎn)生的價(jià)值要遠高于農產(chǎn)品生產(chǎn)，占總GDP的近10%。以農業(yè)為基礎，可以發(fā)展休閑農業(yè)?鄉村旅游業(yè)，從目前看，其產(chǎn)生的GDP占比為1%左右。也就是說(shuō)，包括農產(chǎn)品生產(chǎn)?鄉村旅游?農產(chǎn)品加工運銷(xiāo)儲藏在內的所有可以計算的大農業(yè)GDP占比為18%左右。

　　以上大農業(yè)GDP各有特點(diǎn):首先，大田作物包括糧食和瓜果蔬菜都屬于勞動(dòng)密集和土地密集型產(chǎn)業(yè)，中國幾乎所有耕地的播種面積都是用于生產(chǎn)糧食和瓜果蔬菜的，也正是當前全國2億多小農戶(hù)耕種了全國絕大多數耕地。其次，農業(yè)加工?運銷(xiāo)?儲藏屬于資本密集型行業(yè)，也是高度市場(chǎng)化的。高度市場(chǎng)化也就意味著(zhù)高度競爭，誰(shuí)有更好的品牌經(jīng)營(yíng)和成本控制能力，誰(shuí)就可以有更高的市場(chǎng)占有率。也就是說(shuō)，GDP占比達10%的農產(chǎn)品加工運銷(xiāo)儲藏基本與農民無(wú)關(guān)，農民最多只是其中的務(wù)工人員。當然，這些加工企業(yè)老板也可以是農民，而這個(gè)農民與我們前面講的缺少城市就業(yè)機會(huì )的弱勢農民是兩碼事。進(jìn)入農產(chǎn)品加工企業(yè)的農民務(wù)工人員同樣與缺少城市就業(yè)機會(huì )的弱勢農民群體是兩碼事，因為進(jìn)入農產(chǎn)品加工企業(yè)務(wù)工與進(jìn)入城市二三產(chǎn)業(yè)務(wù)工沒(méi)有差異。再次，發(fā)展休閑農業(yè)?鄉村旅游業(yè)需要有兩個(gè)前置條件，即區位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢。全國只有那些具有良好區位且具有環(huán)境資源的農村，資本才愿意投入，市場(chǎng)運作才會(huì )有機會(huì )，而這樣的農村占全國農村的百分之一二而已。最后，養殖業(yè)中，以草原為基礎的畜牧業(yè)和以水面為主的漁業(yè)，大致可以對應為牧民和漁民，當然也有半牧半農和半漁半農的情況。從一般留守農村的農民來(lái)講，即使仍然有養殖，比如養豬養雞，基本上都是用于自食，在肉禽蛋奶市場(chǎng)上的占比可以忽略不計。中國市場(chǎng)上絕大多數肉禽蛋奶都是由資本型農業(yè)企業(yè)生產(chǎn)與供給，與一般農民關(guān)系不大。

　　也就是說(shuō)，當前留守農村弱勢農民群體的農業(yè)收益，主要來(lái)自勞動(dòng)密集和土地密集的種植業(yè)。所謂土地密集，就是農業(yè)種植業(yè)的畝產(chǎn)值很低，必須有較大種植面積才能獲得較高產(chǎn)值與收入。我們來(lái)看一下當前是誰(shuí)在耕種土地。從《中國農村政策與改革統計年報(2021年)》中，我們可以獲得以下若干權威數據:2020年全國家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積為15.75億畝，機動(dòng)地面積為0.77億畝;2020年全國家庭承包農戶(hù)數為2.21億戶(hù)。

　　我們對表1數據進(jìn)行分析:第一，家庭承包地流轉面積為35.37%，就是說(shuō)，還有64.63%家庭承包地沒(méi)有流轉。第二，流轉的35.37%家庭承包地中，流轉給企業(yè)和其他主體的合計占到6.06%，如果加上專(zhuān)業(yè)合作社，也才13.3%;流轉給農戶(hù)和家庭農場(chǎng)的為22.06%。最近幾年承包地流轉沒(méi)有大幅增加，也就是說(shuō)，目前承包地的2/3仍然由承包農戶(hù)耕種。流轉出去的1/3的承包地，大多數是流轉給本鄉鎮(主要是本村)的農戶(hù)，只有10%的土地流轉給外來(lái)大戶(hù)(含部分專(zhuān)業(yè)合作社)。

　　我們再來(lái)看表2的數據:第一，經(jīng)營(yíng)耕地10畝以下的農戶(hù)，絕大多數只是耕種自己的承包地，他們有兩種耕種方式，一是兼業(yè)，二是依靠中老年父母耕種。幾乎不可能有青壯年農民在家僅僅耕種自家的承包地。第二，經(jīng)營(yíng)耕地30~200畝的農戶(hù)，一般都從其他農戶(hù)那里流轉土地，形成了適度規模經(jīng)營(yíng)。青壯年農民就可以主要依靠土地獲得不錯的家庭收入，可以稱(chēng)這樣的農戶(hù)為中農戶(hù)。第三，經(jīng)營(yíng)耕地10~30畝的農戶(hù)，如果有其他農村兼業(yè)，比如提供農機服務(wù)，主要種植經(jīng)濟作物，稻蝦連作，他們也可以從農村獲得不低的家庭收入。第四，還有統計中沒(méi)有流轉的而實(shí)際上已經(jīng)將自己承包地讓給親朋鄰里耕種的情況，因此，中農戶(hù)實(shí)際經(jīng)營(yíng)面積應該比統計數據更多。也就是說(shuō)，當前在農村土地主要是由留守老年人耕種自家承包地，他們大概耕種了全部承包地的60%，另外有30%左右的土地流轉給本村中農，中農靠適度規模經(jīng)營(yíng)或提供社會(huì )化服務(wù)?種植經(jīng)濟作物等獲利機會(huì )，可以在農村獲得不低于進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的收入。寬口徑看，全國農業(yè)型農村地區，目前村莊中農戶(hù)大概占到全部農戶(hù)數的10%左右。

　　當前耕種土地的大概有三個(gè)群體:一是種自家承包地的農戶(hù)，主要是留守農村老年人在種自家承包地，也包括部分兼業(yè)農民，耕種了全國耕地的大概60%。二是通過(guò)流轉本村進(jìn)城農戶(hù)土地形成適度規模經(jīng)營(yíng)的“中農”，這些中農也是本村人。中農耕種了當前全國30%左右的土地。通過(guò)流入土地形成了適度規模經(jīng)營(yíng)，他們因此成為村莊的“中堅農民”。三是跨村流轉土地的規模經(jīng)營(yíng)戶(hù)，也就是資本大戶(hù)。這些大戶(hù)主要通過(guò)雇工經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)耕地面積數百畝甚至數千畝。資本經(jīng)營(yíng)大戶(hù)種植面積10%左右，且正在地方政府大力支持下快速發(fā)展。

　　資本大戶(hù)流轉農民土地進(jìn)行規模經(jīng)營(yíng)就需要雇工。眾所周知，由于農業(yè)生產(chǎn)監管特別困難，農業(yè)雇工效率比較低。為了降低成本，資本大戶(hù)種田傾向于粗放經(jīng)營(yíng)，結果就是大戶(hù)種田的畝產(chǎn)要低于老人農業(yè)和中農農業(yè)的。一旦村莊土地流轉給資本大戶(hù)，資本大戶(hù)就會(huì )與仍然生活在村莊的農民發(fā)生利益沖突，典型的是對公共資源利用的沖突。老人農業(yè)和中農農業(yè)都是家庭農業(yè)，生產(chǎn)過(guò)程不需要監管，精耕細作是常態(tài)，糧食單產(chǎn)自然高于大戶(hù)種田的單產(chǎn)。同時(shí)，老人農業(yè)和中農農業(yè)都只是在本村范圍內進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)。中農可以為種地老年人帶來(lái)新技術(shù)以及必要的農機服務(wù)(當然可以收費)，可以照看將土地流轉給自己的不再種地的老年人，以及照看將土地流轉給自己的進(jìn)城農民留在村莊的房屋。種地老年人年齡太大不再種地，隨時(shí)可以將土地流轉給中農，進(jìn)城失敗的農民回村隨時(shí)可以從中農那里要回承包地自種。這樣就形成了由本村農民種田，同時(shí)可以隨時(shí)調整自由流轉的土地耕種生態(tài)。這種土地耕種生態(tài)就為所有需要土地的農民弱勢群體提供了機會(huì )。越多老年人退出土地以及越少進(jìn)城失敗農民返回農村要回土地，就有越多土地集中到村莊中農手中，就越是可以滋養出一批“中堅農民”。

　　隨著(zhù)中國現代化和城市化取得進(jìn)展，有更多農民進(jìn)城且不再需要依托農村土地，農村土地就可以為那些仍然要依靠土地的弱勢群體提供保障與收益。這里要特別強調，農民是分層次的，在市場(chǎng)化和城市化條件下，農民中的強勢群體從城市和市場(chǎng)獲得了大量機會(huì )，他們不再需要農業(yè)和土地作為基本保障，且一定會(huì )有越來(lái)越多農民脫離農業(yè)與土地。而當前以及未來(lái)相當長(cháng)一個(gè)時(shí)期，也一定會(huì )有相當數量的缺少城市機會(huì )與市場(chǎng)能力的農民弱勢群體，仍然要依靠農業(yè)和土地作為基本保障與收入來(lái)源，目前國家不可能通過(guò)完善的社會(huì )保障為他們提供在城市體面安居的可能。因此，將有限的農業(yè)就業(yè)與收入機會(huì )留給這部分農民弱勢群體，就顯得無(wú)比重要。也就是說(shuō)，假若以老人農業(yè)和以中農為代表的小農戶(hù)農業(yè)在糧食畝產(chǎn)上并不低于資本農業(yè)的話(huà)，將19億畝土地以及勞動(dòng)密集和土地密集的種植業(yè)機會(huì )主要留給那些仍然需要依托土地與農業(yè)就業(yè)與收入機會(huì )的農民弱勢群體，就是兩全其美的“三農”政策，既保證了糧食安全，又為農民弱勢群體提供了生計。換句話(huà)說(shuō)，當前及未來(lái)相當長(cháng)一個(gè)時(shí)期，中國19億畝耕地應當由以老人和中農為主的小農戶(hù)來(lái)耕種。小農種田是當前中國農業(yè)農村現代化建設的根本前提。

　　綜上所述，雖然從大農業(yè)的角度看，農業(yè)具有諸多機會(huì )，實(shí)際上，除主要依托土地的種植業(yè)以外，最需要從農業(yè)獲得就業(yè)與收入的農民弱勢群體卻很難從大農業(yè)中獲取機會(huì )，比如農產(chǎn)品加工運銷(xiāo)儲藏?鄉村旅游都與農民弱勢群體幾無(wú)關(guān)系。如果將這個(gè)主要靠資本運作的高競爭?高風(fēng)險(當然也可能是高收益)的種植業(yè)以外的大農業(yè)理解為缺少城市就業(yè)與收入的農民弱勢群體的機會(huì )，就完全誤解了當前時(shí)期中國農民問(wèn)題的本質(zhì)，及誤解了當前中國“三農”問(wèn)題的本質(zhì)。

　　二、“三農”政策的主流認識及其誤區

　　我們將以杜鷹?葉興慶?黃祖輝等代表性學(xué)者的理解為基礎，討論學(xué)界和政策部門(mén)是如何理解中國“三農”政策的。

　　我們先來(lái)看杜鷹最新一次演講的觀(guān)點(diǎn)。2023年10月29日杜鷹在“中國農大-騰訊為村鄉村CEO計劃”(2期)沙龍活動(dòng)暨共富鄉村共創(chuàng )可持續沙龍(第六期)上做報告，有一點(diǎn)他說(shuō)得很對，就是“在我們推進(jìn)鄉村振興的實(shí)踐中，要首先重視糧食和農產(chǎn)品有效供給這一大功能的振興”。接下來(lái)他的觀(guān)點(diǎn)就值得商榷了。他說(shuō):“我在農村觀(guān)察，鄉村振興的類(lèi)型大概歸為兩類(lèi)。一類(lèi)是農文旅融合發(fā)展的田園綜合體模式，另外一類(lèi)是以農業(yè)作為第一車(chē)間的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式……這兩種模式又不是排斥的，是可以融合到一起的。但是從普遍意義來(lái)講，第二種是更為普遍的鄉村振興模式……我為什么這樣說(shuō)，全國50多萬(wàn)個(gè)行政村，真正能發(fā)展農文旅的，據我觀(guān)察有10%左右，所以第一種模式只適用于少數的鄉村，對更大范圍的鄉村則適用于第二種模式”。“無(wú)論是剛才提到的哪種產(chǎn)業(yè)模式，都需要改變農業(yè)傳統生產(chǎn)方式，改變傳統資源利用方式，實(shí)際上都是資源要素的重組，有對鄉村原有資源要素利用方式的改變，但也肯定要有城市下鄉新要素的嵌入，使整個(gè)產(chǎn)業(yè)形成一個(gè)更高盈利能力的產(chǎn)業(yè)鏈……其中一個(gè)環(huán)節最重要，農產(chǎn)品加工業(yè)，20世紀90年代中國剛剛興起農產(chǎn)品加工業(yè)，那時(shí)候農業(yè)與農產(chǎn)品加工業(yè)的產(chǎn)值是1∶0.8，到如今是1∶2.4，而發(fā)達國家更高，所以農產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，有一個(gè)無(wú)限的前景”。

　　杜鷹認為，鄉村振興是覆蓋全部村莊的，且是可以在發(fā)展農文旅和一二三產(chǎn)業(yè)融合上二選一或合二為一的，只是真正能發(fā)展農文旅的只占10%，適用于少數鄉村，其他鄉村應當發(fā)展一二三產(chǎn)業(yè)融合模式。但實(shí)際上，全國絕對不可能有5萬(wàn)個(gè)行政村可以通過(guò)建設田園綜合體來(lái)發(fā)展農文旅，發(fā)展好農文旅的能有百分之一二，即1萬(wàn)個(gè)村就相當不錯了。那么其他行政村能否實(shí)現一二三產(chǎn)業(yè)融合呢?按當前政策部門(mén)講的一二三產(chǎn)業(yè)融合，核心是借一二產(chǎn)業(yè)來(lái)發(fā)展第三產(chǎn)，即發(fā)展休閑農業(yè)和體驗農業(yè)，這樣的一二三產(chǎn)融合模式比發(fā)展農文旅可能更難，成功的可能性更小。按杜鷹的說(shuō)法，只要發(fā)展農產(chǎn)品加工業(yè)，就可以算作一二三產(chǎn)業(yè)融合模式，問(wèn)題是，當前全國農村第一車(chē)間生產(chǎn)的農產(chǎn)品都是面向市場(chǎng)的，也都是經(jīng)過(guò)加工的，只是農產(chǎn)品并非必須在村莊加工，農產(chǎn)品加工是資本以市場(chǎng)為導向的企業(yè)行為，與村莊和農民沒(méi)有多大關(guān)系。更重要的是，杜鷹認為，鄉村振興最關(guān)鍵的是“要有城市資本下鄉新要素的嵌入，使整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈形成一個(gè)更高盈利能力的產(chǎn)業(yè)鏈”?，F在的問(wèn)題是，無(wú)論有沒(méi)有鄉村振興戰略，城市資本都是在市場(chǎng)上到處尋找盈利機會(huì )。當前“三農”政策的核心應該是如何防止城市資本侵占本來(lái)應當是農民弱勢群體的利益。鄉村振興不能變成通過(guò)政策去支持所謂“有無(wú)限前景”的農產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展。

　　2023年10月28日，浙江大學(xué)中國農村發(fā)展研究院首席專(zhuān)家黃祖輝教授在暨南大學(xué)鄉村振興研究院所做的報告的核心觀(guān)點(diǎn)是，解決好小農問(wèn)題是實(shí)現中國式農業(yè)現代化的關(guān)鍵。黃祖輝教授認為:“首先，農業(yè)現代化是建設農業(yè)強國的必要前提”，并“通過(guò)科技貢獻率?農業(yè)勞動(dòng)力比重和商品率等客觀(guān)指標對比，指出中國農業(yè)現代化發(fā)展相較世界現代農業(yè)發(fā)展水平仍存在差距”。“為了解決好小農問(wèn)題，法國經(jīng)驗值得借鑒。法國為發(fā)展現代農業(yè)，通過(guò)實(shí)行‘一加一減’政策，有效解決了小農問(wèn)題，其中，‘一加’是指每一農場(chǎng)主的土地僅可由單個(gè)子女繼承，以防止土地分散;‘一減’是鼓勵55歲以上農民退休，政府發(fā)放離村補貼和保障，并獎勵年輕農民外出務(wù)工，以此實(shí)現農民分流。這一做法讓法國解決了小農問(wèn)題，農業(yè)實(shí)現了規?；?專(zhuān)業(yè)化?標準化?市場(chǎng)化和現代化”。最后，黃祖輝教授提出小農出路的五點(diǎn)建議:一是通過(guò)社會(huì )保障退出農業(yè);二是通過(guò)城鎮化轉出農業(yè);三是通過(guò)自身提升融入現代農業(yè);四是通過(guò)農業(yè)多功能發(fā)展吸納小農;五是通過(guò)農業(yè)服務(wù)體系包容小農。

　　“解決好小農問(wèn)題是實(shí)現中國式農業(yè)現代化的關(guān)鍵”，這個(gè)結論本身沒(méi)有問(wèn)題，問(wèn)題是，從黃祖輝教授的報告看，他認為要實(shí)現中國農業(yè)現代化，就必須通過(guò)各種方式將農民從農業(yè)中轉移出來(lái)，最終在農村形成以適度規模經(jīng)營(yíng)為基礎的法國式的農業(yè)現代化。從長(cháng)遠來(lái)看，黃祖輝教授的觀(guān)點(diǎn)也許有道理，但當前乃至未來(lái)相當長(cháng)一個(gè)時(shí)期，中國農業(yè)不僅要保證糧食安全，而且要為缺少城市就業(yè)機會(huì )的數以?xún)|計農民弱勢群體提供農業(yè)就業(yè)與收入，而不是黃祖輝教授所認為的應當想方設法將農民轉移出農業(yè)以實(shí)現中國式農業(yè)現代化。當前在農業(yè)現代化以及各項“三農”政策中，最重要的是要建立容農適農的政策體系，而不是以提高科技貢獻率?農業(yè)勞動(dòng)力比重和商品率等客觀(guān)指標的名義，將農民從農業(yè)和農村中排斥出去。

　　我們再來(lái)看國務(wù)院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部部長(cháng)葉興慶課題組的研究成果。葉興慶課題組“構建了中國農業(yè)現代化和農村現代化指標體系，以2035年基本實(shí)現現代化為目標，基于中國省域面板數據，測算評價(jià)全國各省份農業(yè)與農村基本現代化完成度，以及農業(yè)與農村現代化的耦合協(xié)調情況”。研究發(fā)現，“大部分省份農業(yè)與農村基本現代化實(shí)現度存在明顯不平衡，農業(yè)與農村現代化的協(xié)調性也有待改善，農村現代化滯后仍是協(xié)調發(fā)展的短板”。葉興慶課題組將“農業(yè)現代化和農村現代化解構為六個(gè)現代化維度:農業(yè)現代化包括農業(yè)產(chǎn)業(yè)體系現代化?農業(yè)生產(chǎn)體系現代化?農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系現代化，農村現代化包括農村基礎設施和公共服務(wù)現代化?農村居民思想觀(guān)念和生活質(zhì)量現代化?農村治理體系和治理能力現代化”。“農業(yè)產(chǎn)業(yè)體系現代化主要從糧食安全保障?供需匹配?產(chǎn)業(yè)鏈深化以及生產(chǎn)效率四個(gè)方面進(jìn)行測量;農業(yè)生產(chǎn)體系現代化主要從科技創(chuàng )新?設施裝備?集約高效和綠色發(fā)展四個(gè)方面進(jìn)行測量;農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系現代化主要從新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)?社會(huì )化服務(wù)發(fā)展和適度規模經(jīng)營(yíng)三個(gè)方面進(jìn)行測量;農村基礎設施和公共服務(wù)現代化主要從水電路基礎設施?人居環(huán)境(廁所?生活污水和生活垃圾)和基本公共服務(wù)三個(gè)方面進(jìn)行測量;農村居民思想觀(guān)念和生活質(zhì)量現代化主要從受教育程度?收入水平?消費結構和生活條件四個(gè)方面進(jìn)行測量;農村治理體系和治理能力現代化主要從綜合服務(wù)?法律服務(wù)?鄉風(fēng)文明和糾紛調處四個(gè)方面進(jìn)行測量”。

　　之所以不厭其煩地引用，是因為課題組設置的這些指標很具有代表性和典型性。設置這些指標并對農業(yè)農村現代化實(shí)現程度進(jìn)行分省排名，主要有兩個(gè)目的:一是督促各省在農業(yè)農村現代化上創(chuàng )先爭優(yōu)，比學(xué)趕超;二是農業(yè)現代化要與農村現代化相協(xié)調。按以上指標計算的結果，2021年全國各省農業(yè)農村現代化實(shí)現度排名前五為:北京?天津?上海?浙江和江蘇;農業(yè)基本現代化實(shí)現度排名前五為:天津?河南?河北?浙江?安徽;農村基本現代化實(shí)現度排名前五為:北京?上海?江蘇?浙江?青海;農業(yè)現代化與農村現代化耦合度排名:天津?北京?河北?浙江?安徽。

　　那么，按以上指標計算出來(lái)的農業(yè)農村基本現代化能確保糧食安全嗎?能為缺少城市就業(yè)機會(huì )的農村弱勢農民群體增加就業(yè)與收入嗎?在以上指標中，農業(yè)農村現代化指標排在前五名的北京?天津?上海?浙江和江蘇的五個(gè)省(市)，無(wú)一例外都是中國經(jīng)濟最為發(fā)達的東部沿海省(市)，除江蘇糧食貢獻比較大以外，北京?天津?上海和浙江都是糧食凈輸入省(市)，農業(yè)可以說(shuō)不重要了。而且這五個(gè)東部沿海經(jīng)濟發(fā)達省(市)，因為城市提供了充分的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會(huì )，絕大部分農民進(jìn)入二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，仍然依靠農業(yè)就業(yè)收入的農民人數極少，且大量農民從農業(yè)中轉移出來(lái)，使留守農民有了擴大農業(yè)經(jīng)營(yíng)規模的機會(huì )。當前全國農業(yè)型農村地區才是真正的產(chǎn)糧地區，而這些地區鄉村工業(yè)化還要經(jīng)歷一個(gè)緩慢的過(guò)程，農村仍然有大量缺少城市就業(yè)機會(huì )的留守農民，這些地區農業(yè)及其就業(yè)與收入機會(huì )仍然要留給數以?xún)|計的小農戶(hù)。正是留守農村的農民弱勢群體有不多的土地和農業(yè)收入，可以保持他們在農村的體面生活，不至于流離失所。

　　也就是說(shuō)，東部沿海發(fā)達地區的農業(yè)農村現代化，不過(guò)是東部沿海地區發(fā)達城市二三產(chǎn)業(yè)大幅度減輕了農業(yè)農村在保證糧食安全和農民就業(yè)上的壓力，從而使農業(yè)農村按指標來(lái)計算顯得現代化了。廣大中西部農業(yè)型地區，農業(yè)農村不能按照東部沿海地區的模式現代化，因為這樣一來(lái)就可能影響糧食安全，導致農民從農業(yè)農村中被排斥出來(lái)。從這個(gè)意義上講，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組研制出來(lái)的指標如果變成政策部門(mén)用于考核地方政府工作的要求，就會(huì )造成不良后果。

　　三、對當前“三農”政策的辨析

　　當前“三農”政策中有三套頂層話(huà)語(yǔ)，分別是鄉村振興戰略?農業(yè)農村現代化?農業(yè)強國。“三農”政策要服從中國現代化大局，就必須回應一個(gè)基本的問(wèn)題，即誰(shuí)的鄉村振興，誰(shuí)的農業(yè)農村現代化以及誰(shuí)的農業(yè)強國。

　　(一)鄉村振興戰略

　　第二個(gè)百年奮斗目標是全面建成社會(huì )主義現代化強國，既然是全面建成，當然就包括農業(yè)和農村的現代化。“農業(yè)強?農民富?農村美”的鄉村全面振興目標也就自然而然實(shí)現了。沒(méi)有鄉村振興，就不可能有全面建成的社會(huì )主義現代化強國。不過(guò)，距離2050年鄉村全面振興還有20多年的時(shí)間，還需要有五個(gè)五年計劃才能實(shí)現，因此，鄉村振興就是長(cháng)期戰略，長(cháng)期戰略不能與當下策略畫(huà)等號。中國鄉村振興目標的最終實(shí)現要經(jīng)過(guò)復雜的階段與過(guò)程，并依靠中國現代化整體的成功?？傮w來(lái)講，當前中國發(fā)展已進(jìn)入以城帶鄉?以工補農的階段，就是說(shuō)決定中國能否全面建成社會(huì )主義現代化強國的主要矛盾在城市和城市二三產(chǎn)業(yè)，尤其是能否通過(guò)科技進(jìn)步掌握核心技術(shù)來(lái)實(shí)現產(chǎn)業(yè)升級，從而成為世界金字塔塔尖的國家。當前中國正處在激烈的國際競爭階段，農村應當成為中國現代化的穩定與支持力量，為中國式現代化提供更多緩沖與窗口時(shí)間。

　　中國地域廣大，不同地區發(fā)展程度有很大差異。東部沿海發(fā)達地區早在20世紀就已完成了鄉村工業(yè)化，整個(gè)東部地區已經(jīng)形成不分城鄉的沿海城市經(jīng)濟帶，當地農民即使仍然住在農村，也大多轉移到二三產(chǎn)業(yè)，他們將承包土地反租給村集體，村集體再承包給大戶(hù)耕種，且往往很多大戶(hù)都是外來(lái)職業(yè)農民。這樣一來(lái)，東部沿海發(fā)達地區的農村實(shí)際上已經(jīng)成為沿海城市經(jīng)濟帶的內在組成部分，由大戶(hù)承包集體支持國家補貼的農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)，可以說(shuō)是農業(yè)強;當地農民有大量在地的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會(huì )，他們從二三產(chǎn)業(yè)中獲得的收入遠比僅從農業(yè)中獲得的收入多，可以說(shuō)是農民富;因為經(jīng)濟發(fā)達，按城市管理，農村又有環(huán)境優(yōu)美的自然空間，可謂農村美。而東部沿海城市經(jīng)濟帶的發(fā)展使得中西部地區喪失了鄉村工業(yè)化的機會(huì )，中西部地區農村青壯年勞動(dòng)力離開(kāi)村莊進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，留在農村的是缺少進(jìn)城能力的農民弱勢群體，他們要想富起來(lái)還有待時(shí)日。由于缺少二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會(huì )，留守農民都指望農業(yè)和土地上的就業(yè)與收入機會(huì )，要實(shí)現規模經(jīng)營(yíng)很困難。對于中西部廣大農業(yè)型農村地區來(lái)講，只有城市吸收絕大多數農民并為進(jìn)城農民提供體面的就業(yè)與收入機會(huì )，中西部農村才可以形成農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)，從而逐步實(shí)現農業(yè)強?農民富?農村美。

　　更重要的是，“強富美”的鄉村全面振興是誰(shuí)的“強富美”?農民是誰(shuí)，或哪些農民?這是更為根本的問(wèn)題。既然是以城帶鄉?以工補農，那么，為什么要帶和補?帶著(zhù)誰(shuí)?補給誰(shuí)?憑什么?

　　城市化和市場(chǎng)化的背景下，農民既非職業(yè)也非身份，是可以進(jìn)行選擇的。具體地說(shuō)，當前全國快速城市化進(jìn)程中，大量農民進(jìn)城在市場(chǎng)打拼，并獲得了成功甚至在城市買(mǎi)房安居下來(lái)。即使在農村也可以通過(guò)個(gè)人努力獲得成功，然后進(jìn)入城市。毫無(wú)疑問(wèn)，當前農民城市化是農村青壯年勞動(dòng)力的進(jìn)城和農村經(jīng)濟條件好的農戶(hù)進(jìn)城，留守農村以及需要留下返鄉退路的進(jìn)城農民工，恰恰是缺乏進(jìn)城能力的農民中的弱勢群體。有能力進(jìn)城并在城市安居下來(lái)的是農民強勢群體，他們不需要特殊照顧。而在農村的數以?xún)|計農民弱勢群體，他們需要農業(yè)和土地上的就業(yè)與收入機會(huì )，并且需要“以工補農”的政策支持。也就是說(shuō)，當前時(shí)期鄉村振興顯然不是要讓本來(lái)在城市有就業(yè)與收入機會(huì )的農民強勢群體獲得國家政策的特殊支持，而是要支持幫助那些缺少城市就業(yè)與收入機會(huì )的數以?xún)|計留守農村的農民弱勢群體。只有當越來(lái)越多的農民進(jìn)城安居，讓渡出農村土地，留守農村農民越來(lái)越少，農村人地關(guān)系才會(huì )有根本性緩解，留守農民可以通過(guò)適度規模經(jīng)營(yíng)逐步實(shí)現“農業(yè)強”“農民富”“農村美”，而真正實(shí)現應當就到2050年了。在關(guān)鍵轉折點(diǎn)沒(méi)有到來(lái)之前，地方政府試圖通過(guò)政策來(lái)強推“強富美”的鄉村振興，是很難成功的。

　　(二)農業(yè)農村現代化

　　一個(gè)時(shí)期“四化同步”的提法十分流行，即“新型工業(yè)化?城鎮化?信息化?農業(yè)現代化”同步發(fā)展。機械片面地理解“四化同步”，就是隨著(zhù)農民進(jìn)入二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)?退出農村土地，農村土地集約化經(jīng)營(yíng)，從而實(shí)現農業(yè)現代化。這種理解忽視了中國農民城市化是一個(gè)很長(cháng)的歷史時(shí)期，且農民往往要經(jīng)歷很長(cháng)時(shí)間?多次在城鄉之間往返才可以完成。習近平總書(shū)記指出:“全面建設社會(huì )主義現代化國家是一個(gè)長(cháng)期過(guò)程，農民在城里沒(méi)有徹底扎根之前，不要急著(zhù)斷了他們在農村的退路，讓農民在城鄉之間可進(jìn)可退。這就是中國城鎮化道路的特色，也是我們應對風(fēng)險挑戰的回旋余地和特殊優(yōu)勢。”也就是說(shuō)，“四化”是不應該同步的，農業(yè)農村現代化要比城市現代化慢半拍。城鄉之間的關(guān)系并非齊頭并進(jìn)，而是一快一慢，一急一緩，相互補充?相互支持?對立統一的關(guān)系。

　　中國地域廣大，不同區域情況差異極大，當前中國東部沿海城市經(jīng)濟帶內的部分農村已經(jīng)實(shí)現了農業(yè)現代化，甚至可以說(shuō)已經(jīng)實(shí)現了農村現代化，比如上海農村和蘇南農村，農業(yè)農村現代化程度都已經(jīng)比較高了，這是因為特殊發(fā)展條件帶來(lái)的，不能用上海?蘇南的農村農業(yè)現代化標準去要求中西部地區，因為中西部地區目前最緊要的任務(wù)是為缺少城市就業(yè)與收入機會(huì )的數以?xún)|計農民弱勢群體提供農業(yè)和農村就業(yè)與收入，農業(yè)和農村是中西部廣大農民的基本保障與最后退路。

　　按通常農業(yè)現代化的標準，那些經(jīng)營(yíng)規模大?機械化程度高?采取新技術(shù)?面向市場(chǎng)?商品化率高的資本農業(yè)是農業(yè)現代化的典型，如果追求農業(yè)現代化，就應當強化對資本農業(yè)的支持，這樣一來(lái)，就可能進(jìn)一步擠壓小農戶(hù)，使得缺少城市就業(yè)與收入機會(huì )的農民弱勢群體無(wú)路可走。當前時(shí)期，在全國大部分地區的農業(yè)和土地仍然要為數以?xún)|計小農戶(hù)提供生計時(shí)，千萬(wàn)不能為推進(jìn)農業(yè)現代化，導致小農戶(hù)無(wú)地可種。同樣，農村現代化也不能排斥農民弱勢群體。推進(jìn)農村現代化必然要有更多資源用在基礎設施與環(huán)境建設上來(lái)，這對于經(jīng)濟條件好的農戶(hù)當然是好事，留守農村的農民弱勢群體對環(huán)境的需求卻可能不一樣，他們更關(guān)心農村生活?農業(yè)生產(chǎn)的基礎條件，是生計與保底方面，而非僅僅環(huán)境優(yōu)美。

　　(三)農業(yè)強國

　　中國是一個(gè)人口大國，糧食出了問(wèn)題誰(shuí)也幫不了。中國建設農業(yè)強國勢在必行。農業(yè)強國的核心任務(wù)是保障糧食安全，要保障糧食安全就要保證中國有足夠的耕地，防止土地非農化和非糧化。農業(yè)強國還必須通過(guò)科技進(jìn)步提高農業(yè)現代化水平，當前時(shí)期尤其重要的是要保證種子安全，培育良種，防止西方壟斷種子資源。農業(yè)強國還要通過(guò)改良農機，推進(jìn)節水農業(yè)?提高農業(yè)效率?降低農業(yè)資源耗費。

　　中國人多地少，用占世界9%的耕地?6%的淡水資源，養活了世界20%的人口，這決定了中國生產(chǎn)農產(chǎn)品缺少比較優(yōu)勢，國際競爭力必然有限。農業(yè)強國并非要讓中國農產(chǎn)品出口換外匯，而是要保證中國人民首先吃飽然后吃得好。同時(shí)，中國不僅人多地少，而且依托土地和農業(yè)的留守農民群體數量龐大，中國的土地和農業(yè)不僅要保障糧食安全，而且要為數以?xún)|計農民提供生計來(lái)源，這也是中國農業(yè)強國的內在要求。通過(guò)小農戶(hù)精耕細作，中國有限的耕地產(chǎn)出了豐富的農產(chǎn)品，可以說(shuō)，當前中國是全世界農產(chǎn)品供給最充分的國家。

　　因此，農業(yè)強國不能僅僅在農業(yè)上做文章，更不要忘記比較劣勢，非得與地多人少的國家比糧價(jià)。農業(yè)強國的核心有二:一是保證糧食安全，包括種子安全;二是農業(yè)可以為數以?xún)|計農民提供就業(yè)與收入的機會(huì )。

　　四、警惕政策實(shí)施中對小農戶(hù)的排斥

　　中國各級政府官員?學(xué)者以及社會(huì )大眾皆有對農業(yè)現代化的設想，其中最基本的就是農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)，通過(guò)大馬力機械耕種?無(wú)人機噴灑農藥?機器人采摘以及滴灌噴灌。如果說(shuō)因中國人多地少的國情，一個(gè)農場(chǎng)主經(jīng)營(yíng)上萬(wàn)畝耕地在中國過(guò)于想當然的話(huà)，農業(yè)現代化至少應當是高度機械化?高科技投入以及高度專(zhuān)業(yè)化和商品化的，因此也應當是高度資本化的。

　　如果農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有足夠的經(jīng)濟收入，農業(yè)現代化是搞不下去的。大田種植低于100畝，就很難獲得與城市務(wù)工相當的收入水平。上海將經(jīng)營(yíng)面積在100~200畝的農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體叫做家庭農場(chǎng)。2020年上海市通過(guò)了《上海市促進(jìn)家庭農場(chǎng)發(fā)展條例》，在全市農村培育促進(jìn)家庭農場(chǎng)建設，上海培育家庭農場(chǎng)的經(jīng)驗很快就成為全國的典范。蘇南也利用當地農民轉移進(jìn)入二三產(chǎn)業(yè)不再種田的契機，村集體將農戶(hù)的土地反租回來(lái)，再轉包給大戶(hù)經(jīng)營(yíng)。大戶(hù)采用新技術(shù)?機械化種田，實(shí)現更高的商品率，從而獲得較高的收入。實(shí)際上，正是蘇南提出要率先實(shí)現農業(yè)現代化的。而目前的狀況是，即使按一個(gè)農場(chǎng)主經(jīng)營(yíng)100畝計算，中國不到20億耕地，也只能產(chǎn)生不到2000萬(wàn)個(gè)農場(chǎng)主，而中國現在仍然有2億多農戶(hù)5億農村居民。所以，未來(lái)相當長(cháng)的時(shí)期，農村仍然有數以?xún)|計缺少城市市場(chǎng)就業(yè)與收入機會(huì )的農民弱勢群體，他們仍然要依托農業(yè)和農村獲得收入，依然要從土地來(lái)獲得基本保障，中國農業(yè)現代化能不能以規模經(jīng)營(yíng)為前提?或勞均耕地有限的情況下，應當如何實(shí)現農業(yè)現代化?實(shí)現什么樣的農業(yè)現代化以及實(shí)現誰(shuí)的現代化?

　　習近平總書(shū)記指出:“創(chuàng )新農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，不能忽視了普通農戶(hù)。要看到的是，經(jīng)營(yíng)自家承包耕地的農戶(hù)仍占大多數，這個(gè)情況在相當長(cháng)時(shí)期內還難以根本改變”“我國小農生產(chǎn)有幾千年的歷史，‘大國小農’是我們的基本國情農情，小規模家庭經(jīng)營(yíng)是農業(yè)的本源性制度，人均一畝三分地?戶(hù)均不過(guò)十畝田的小農生產(chǎn)方式，是我國農業(yè)發(fā)展需要長(cháng)期面對的現實(shí)”245。因此，如何實(shí)現小農戶(hù)和現代農業(yè)有機銜接，就是當前“三農”政策的重點(diǎn)。遺憾的是，當前“三農”政策實(shí)施中存在著(zhù)對小農戶(hù)的排斥，農業(yè)農村政策對小農戶(hù)不友好的認識基礎之一是“無(wú)人種田”，而實(shí)質(zhì)則是“田不好種”。我們只要稍微思考一下，中國農村仍然有2億多農戶(hù)四五億農民，在農業(yè)普遍機械化的條件下，不足20億畝耕地怎么會(huì )無(wú)人種呢?應當是沒(méi)有田種或者田不好種才對啊。我們簡(jiǎn)單列舉以下政策例子。

　　(一)小田并大田

　　當前田不好種的一個(gè)表現就是地塊分散，無(wú)論是老人種田還是中農種田都很難，難在機械使用?水利灌溉和病蟲(chóng)害防治各個(gè)方面。分田到戶(hù)時(shí)，為保證公平，全國農村普遍采取了將耕地分等分級，再按等均分的做法，結果往往是一戶(hù)10畝地分散在全村5個(gè)不同地方，有10個(gè)地塊。分田到戶(hù)之初，農民都在家種田，土地細碎化不是大問(wèn)題。當前有兩個(gè)原因使土地分散變得難以忍受:一是農業(yè)機械化，尤其是大型農機下田需要土地連片成塊;二是農村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城，甚至農戶(hù)全家進(jìn)城去了，留守農村老年人種田，自然希望將土地集中起來(lái)?？苛魅肫渌迕裢恋馗N的中農就可能有100畝耕地分布在全村各個(gè)地方，有幾十塊地，這樣一來(lái)，無(wú)論是使用機械還是灌溉或病蟲(chóng)害防治，以及田間管理，都會(huì )變得特別不方便。有中農講，如果將土地連片，小田變大田，可以減少一半的勞動(dòng)投入和1/3的農業(yè)投入。

　　江南某縣推動(dòng)“小田變大田”改革，特別受農民歡迎。而當地在推動(dòng)改革時(shí)有3個(gè)考核指標，即田塊數的減少?新增耕地流轉面積?土地流轉率?？己朔謹挡粌H影響鄉鎮績(jì)效工資，還影響“小田并大田”工作經(jīng)費的撥付。該縣一個(gè)鄉鎮通過(guò)“小田并大田”改革，將土地流轉比例從57%提高到83%。湖北省出臺《“小田并大田”改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，提出“此次試點(diǎn)將聚焦糧食安全和農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)”。湖北省在提出“小田并大田”改革的同時(shí)召開(kāi)了農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)現場(chǎng)推進(jìn)會(huì )①。地方政府推動(dòng)“小田變大田”是受到農民熱烈歡迎的，而推動(dòng)土地流轉，將農民從土地中排斥出去的做法值得商榷。

　　(二)高標準農田整治

　　國家為了保證糧食安全，也為了讓土地好種，籌措巨額資金進(jìn)行高標準農田改造，這是特別重要?特別好的政策。遺憾的是，全國高標準農田整治往往帶有強制性的土地流轉，其結果是，高標準農田整治后，農民卻無(wú)地可種了。

　　河南某縣2021年開(kāi)始規劃提升高標準農田建設的標準，通過(guò)多方籌資對全縣100萬(wàn)畝耕地進(jìn)行了高標準改造，其中規劃建設60萬(wàn)畝高標準農田“萬(wàn)畝方”，每個(gè)“萬(wàn)畝方”連片面積不低于1萬(wàn)畝，為了解決高標準農田建設資金缺口和“有人建?無(wú)人管”的問(wèn)題，該縣要求“萬(wàn)畝方”內的土地必須流轉或托管，由新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或農業(yè)社會(huì )化服務(wù)主體來(lái)種植和管理，改變一家一戶(hù)種植的局面②。

　　(三)宅基地整治

　　對農民來(lái)講，宅基地就是用來(lái)建房居住的一塊荒地?坡地或旱地，對于多數地區尤其是丘陵地區，宅基地的標配是一個(gè)四合院，有主房有附屬房，四合院前面是禾場(chǎng)，后面是一片樹(shù)林，房前屋后有大片空地可以搞庭院經(jīng)濟。因為據說(shuō)宅基地是建設用地，很值錢(qián)，以及要保護耕地，就要對農民宅基地進(jìn)行嚴格限定，讓農民騰退出多占的宅基地面積，強拆農民附屬房，結果就是:其一，與農民起不必要的沖突，即使將農民多占宅基地騰出來(lái)，也幾乎不可能用于耕種;其二，農民失去了發(fā)展庭院經(jīng)濟的空間。庭院經(jīng)濟不僅是農民收入來(lái)源之一，是供給瓜果蔬菜的主要途徑，而且是重要的休閑方式。

　　(四)高要求的標準化排斥老人農業(yè)

　　當前全國推進(jìn)農業(yè)農村現代化，其中一個(gè)辦法就是制定具有一定強制性的農業(yè)農村標準，比如2023年7月29日農業(yè)農村部?國家標準化管理委員會(huì )?住建部印發(fā)《鄉村振興標準化行動(dòng)方案》，要求幾乎所有涉農部委進(jìn)一步制定關(guān)于農業(yè)農村標準的任務(wù)，其中主要目標是“到2025年，農業(yè)農村高質(zhì)量發(fā)展標準體系基本建立，公益性和市場(chǎng)化相結合的標準化推廣服務(wù)體系基本建成，農業(yè)農村標準的國際化程度顯著(zhù)提高，標準化協(xié)調推進(jìn)機制基本形成，標準化支撐和服務(wù)鄉村振興的作用日益凸顯”。

　　推進(jìn)鄉村振興以及農業(yè)農村標準化當然沒(méi)有問(wèn)題，問(wèn)題是，地方政府層層加碼，標準就可能越來(lái)越高，從而就可能將真正需要依托農業(yè)?農村的農民弱勢群體排斥出去。舉例來(lái)說(shuō)，《鄉村振興標準化行動(dòng)方案》重點(diǎn)任務(wù)的第五條:“開(kāi)展農村房屋設計標準研制”。對農戶(hù)來(lái)講，他們很可能已在城市買(mǎi)房又想保留農村舊房，或老年人住在農村。舊房雖然不豪華卻也能住，農村房屋設計標準要到什么程度?高標準只能是倡導性的。一旦用強制性高標準來(lái)要求，一定是“雞飛狗跳”，矛盾重重。再如第五條:“開(kāi)展鄉村消防車(chē)通道?應急車(chē)通道等標準研制”，第七條:“開(kāi)展農村科普標準化工作”，等等，都值得商榷，因為不同農村情況差異太大了。當然，有些標準必須制定，比如面向市場(chǎng)銷(xiāo)售農產(chǎn)品農藥殘留不能超標，這個(gè)標準就相當于食品安全法，涉及人民生命健康必須是強制的。而諸如“畜禽屠宰檢驗”，若農戶(hù)只是用于自食，就不應當有強制性。也就是說(shuō)，盡可能降低標準，更多只是推薦性的標準而不是強制性標準，讓地方政府和農民都有較大的因地制宜的適應空間。高標準嚴要求的結果就是極大地提高社會(huì )成本?浪費國家資源。

　　(五)指標化造成地方不必要的競爭

　　當前政策部門(mén)正在研制關(guān)于鄉村振興?農業(yè)農村現代化和農業(yè)強國的指標體系，如前引國務(wù)院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部所做的工作。用指標來(lái)判斷是否達到目標以及離目標還有多大差距，這也可以理解，問(wèn)題是，只要指標化以及通過(guò)指標來(lái)計算不同地區完成指標的程度，地方就會(huì )為競爭指標而忽略了目標，更忽略了當地實(shí)際。比如，一旦將農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率列入農業(yè)現代化的指標，地方政府顯然就有通過(guò)擴大農業(yè)經(jīng)營(yíng)規模來(lái)提高農業(yè)生產(chǎn)率的動(dòng)力，就會(huì )想方設法將本來(lái)缺少進(jìn)城能力的農民轉移進(jìn)城。

　　中國不同地區情況差異太大，甚至處在發(fā)展的不同階段，有相當不同的發(fā)展邏輯，各個(gè)地方就應當依據本地實(shí)際來(lái)制定發(fā)展方略。中西部農業(yè)型農村地區目前最需要解決的問(wèn)題不是農業(yè)現代化，而是要讓缺少進(jìn)城機會(huì )的農民弱勢群體仍然能從土地中獲得基本保障與最后退路。地方政府有強烈的政績(jì)沖動(dòng)。沿海發(fā)達地區在農業(yè)農村現代化?鄉村振興?農業(yè)強國等方面，在某些指標上取得了好成績(jì)，并通過(guò)指標體系測算東部沿海發(fā)達地區已經(jīng)率先實(shí)現了農業(yè)農村現代化。這些地區獲得了可以量化證明的政績(jì)，對不具備條件的中西部農業(yè)型農村地區形成巨大壓力，中西部農業(yè)型農村地區不得不從形式上學(xué)習東部地區的經(jīng)驗，結果卻是既浪費了有限的寶貴資源，又將仍然依托土地的農民弱勢群體排斥出去了。

　　(六)鄉村振興示范村和示范帶

　　當前全國各級地方政府都在花費巨資打造鄉村振興示范村，廣東計劃每年花費上千億元打造鄉村振興示范帶。從我們調研情況來(lái)看，政府投入打造的鄉村振興示范村大都不成功，往往是政府投入上千萬(wàn)元在村莊修建了大量基礎設施，而這些基礎設施建成之后卻連基本維護也沒(méi)有，由此造成嚴重浪費。政府投資打造鄉村振興示范村旨在其他村可以學(xué)習示范村的經(jīng)驗，從而可以達到振興的目標。示范村是財政無(wú)償投入的，一般來(lái)講，示范村要有產(chǎn)業(yè)興旺的效果，而產(chǎn)業(yè)興旺最典型的就是發(fā)展鄉村旅游或休閑農業(yè)，為村民創(chuàng )造在村莊的就業(yè)與收入空間。而現實(shí)中成功的案例很少，因為一個(gè)村成功了，其他村的機會(huì )就少了。

　　在國家財政資源有限的情況下，國家財政應當重點(diǎn)投向條件差的普通農村和弱勢農民，而不是將資源投入區位好有資源的地方，搞錦上添花。

　　(七)簽訂規范的土地流轉合同

　　農業(yè)部門(mén)的一個(gè)執念是土地流轉就應當簽正規的流轉合同，也應當建立公開(kāi)的土地經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)。但實(shí)際上，當前農村土地流轉大多是不正規的，大部分土地流轉都是在村莊熟人社會(huì )中進(jìn)行的，進(jìn)城農民隨時(shí)可以要回耕種。土地非正規流轉的好處是方便。因為是村莊親朋鄰里之間的土地流轉，租金往往也比較低，甚至不需要租金，租種土地農戶(hù)只需要春節時(shí)給點(diǎn)實(shí)物或代為照看對方父母或房子。這樣一種非正規流轉對留守農民顯然是有利的。進(jìn)城農民也不在乎這點(diǎn)土地租金，一旦進(jìn)城失敗，也隨時(shí)可以將租出去的土地要回來(lái)自種。正規土地流轉合同往往是高租金，因此是有利于進(jìn)城農民的，當然進(jìn)城農民不再可以隨時(shí)要回租出去的土地自種。

　　當前農村普遍出現的一個(gè)現象是，一旦資本下鄉租地，資本必須簽訂正規土地流轉合同，土地流轉租金也會(huì )比較高。因為租金高，導致其他土地流轉費也水漲船高，之前幾乎不付租金的中農感覺(jué)自己種不起田了。而資本支付高租金租入土地，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中如果出現經(jīng)營(yíng)不善，他們就只能跑路，一旦資本跑路，收不到租金的農戶(hù)就要找地方政府，地方政府常常因此焦頭爛額。

　　五、如何建立適老型農業(yè)

　　在中國農業(yè)農村現代化的當前階段，我們應當有一個(gè)共識，即大多數農村土地應當留在本村農民手中，由本村農戶(hù)耕種。本村農戶(hù)就是種自家承包地的老年人和通過(guò)流轉土地形成適度經(jīng)營(yíng)規模的本村中農。由本村農民種田，這些種田農民就可以與本村不種田的留守人員形成良好生態(tài)，甚至為建立以村莊為基地的農村互助養老提供強大支持。前面已經(jīng)說(shuō)過(guò)，如果村莊土地流轉給外來(lái)資本，外來(lái)資本與留守農民之間的關(guān)系很容易緊張甚至會(huì )對抗起來(lái)。也就是說(shuō)，將耕地留給本村農民耕種，不僅可以解決誰(shuí)來(lái)種糧的問(wèn)題，還可以為缺少城市就業(yè)與收入機會(huì )的農民弱勢群體提供農業(yè)就業(yè)與收入。正是有勞動(dòng)能力的這部分農民弱勢群體留在村莊種田，可以與其他留守農村的農民形成一個(gè)村莊社會(huì )互助互惠生態(tài)，保持農村的基本生產(chǎn)生活秩序。

　　當前政策部門(mén)與社會(huì )各界的一個(gè)普遍認知是，農村土地沒(méi)有人種，土地拋荒嚴重，所以不得不想方設法將土地流轉給大戶(hù)，以及通過(guò)鼓勵城市資本下鄉去種田，才能解決無(wú)人種田與糧食安全問(wèn)題。中國有2億多農戶(hù)4億多農村居民，而只有19億畝耕地，戶(hù)均耕地不到10畝，且當前農業(yè)機械化程度很高，怎么會(huì )沒(méi)有人種田呢?當前中國農村在有些地方確實(shí)存在拋荒的事實(shí)，尤其是季節性?huà)伝谋容^普遍。有些丘陵地區，灌溉方便的土地有人耕種，灌溉條件差的土地沒(méi)人耕種。有些山區，農民全部搬離村莊，即使是通過(guò)增減掛鉤復墾出來(lái)的土地也沒(méi)有人種。為什么會(huì )出現土地拋荒?不是沒(méi)有人種地，而是地不好種，灌溉不方便，無(wú)法使用機械，種地又不賺錢(qián)。只要地好種，種地賺錢(qián)，怎么會(huì )沒(méi)有人種地呢?

　　因此，當前農業(yè)農村政策的一個(gè)基本點(diǎn)就應當是如何為缺少城市就業(yè)與收入機會(huì )的留守農村的農民弱勢群體提供種田的便利，不僅要將土地主要留給本村愿意種地的農民，而且要為他們創(chuàng )造種地的便利條件，且讓他們種地有收入。

　　(一)限制資本大戶(hù)下鄉與農民爭搶土地

　　當前已經(jīng)出現了比較普遍的地方政府通過(guò)政策支持鼓勵城市資本下鄉搞農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)的現象。目前全國有10%左右的耕地是由村外大戶(hù)耕種。資本大戶(hù)種地必然對土地連片及基礎設施條件有更高要求，因此，資本大戶(hù)進(jìn)村往往是在高標準農田整治之后。國家正投入巨額資金進(jìn)行高標準農田整治，如果對資本不加限制，就很可能出現整治高標準農田越多，留守村莊農民越無(wú)地可種的問(wèn)題。

　　資本大戶(hù)種地必須連片流轉土地，形成連片的規模經(jīng)營(yíng)，其流轉土地的租金要以最不愿意放棄土地農戶(hù)的要求為標準，結果就是，資本大戶(hù)流轉土地會(huì )極大地推高土地的租金。過(guò)去農戶(hù)之間土地流轉可能只象征性收一點(diǎn)租金甚至不收租金，現在資本下鄉，租金提高幾倍，以前花低租金種地的中農就面臨巨大提高租金的壓力，不得不退出農業(yè)。表面上看，資本下鄉租地，提高租金對農民有利，問(wèn)題是對哪一部分農民有利。不種地的進(jìn)城農民是農民中的強勢群體，租金提高對這部分農民有好處，卻實(shí)實(shí)在在地增加了農業(yè)生產(chǎn)成本，并且將之前村莊中最有活力的“中農”排斥出去了。表面上看，資本下鄉種地，提高土地租金，訂立正規的長(cháng)期土地流轉合同，實(shí)際上，資本種地不可能一次性支付長(cháng)期租金，而是一年一支付。高租金就意味著(zhù)資本農業(yè)更大的市場(chǎng)風(fēng)險及更加難以承受的自然風(fēng)險，而任何一次風(fēng)險都可能讓資本破產(chǎn)跑路。資本跑路，再臨時(shí)找農民回來(lái)種田是不可能的，地方政府就不得不再去尋找新的資本來(lái)種地，還可能面臨沒(méi)有收到租金的農民上訪(fǎng)。

　　(二)不強制要求土地流轉正規化?合同化

　　當前全國地方政府不僅在大力推動(dòng)土地向資本大戶(hù)流轉，而且普遍要求建立土地流轉平臺(土地產(chǎn)權交易所等)，要求土地流轉正規化?合同化，其結果:一是大量村外資本進(jìn)入，排斥本村種地農民;二是土地租金提高了，有限的農業(yè)利益更多集中到進(jìn)城農民，而非真正種田的農戶(hù);三是正規土地流轉合同打破了老人農業(yè)與中農農業(yè)相互補充相互支持的土地耕種生態(tài);四是進(jìn)城農民再返鄉變得困難;等等。

　　地方政府之所以要求土地流轉正規化，是為了防止土地流轉不正規所引起的種種扯皮矛盾。但實(shí)際上，土地不僅是農業(yè)而且是政治，無(wú)論多么正規的合同，農民沒(méi)有地了，到資本大戶(hù)的田地里“撿拾”農產(chǎn)品，地方政府又能怎么辦?資本跑路了，農民也一定會(huì )去找政府上訪(fǎng)提要求。當前農村不正規無(wú)合同低租金自發(fā)的土地流轉生態(tài)，雖然也會(huì )因為種種不規范而出現扯皮矛盾，這些扯皮矛盾都是小矛盾，簡(jiǎn)單調解就解決問(wèn)題了，而一旦通過(guò)正規合同產(chǎn)生資本與農民之間的矛盾，那就會(huì )成為大事件。要求土地流轉正規化?合同化，表面上是便于管理?便于統計?便于發(fā)放農業(yè)補貼，實(shí)際上是不利于當前老人農業(yè)和中農種田的。

　　(三)防止站在“城居地主”角度想問(wèn)題

　　提高土地租金看起來(lái)是有利于農民的，實(shí)際上當前農民是分化的，真正有能力進(jìn)城的農民并不太關(guān)心土地租金的多少，這點(diǎn)土地租金相對于他們在城市就業(yè)與收入來(lái)說(shuō)，只是很小的一塊，他們更愿意保留隨時(shí)回村莊的權利和便利。土地租金提高卻會(huì )實(shí)實(shí)在在地損害仍然留守種田農民的利益，尤其會(huì )損害中農的利益。不僅土地租金如此，而且各種惠農政策都一定要想方設法落實(shí)到缺少進(jìn)城就業(yè)機會(huì )的農民弱勢群體上來(lái)，落實(shí)到真正種田的老人和中農上來(lái)。

　　(四)解決土地細碎化是當務(wù)之急

　　農村土地存在權利分散和地塊細碎的問(wèn)題，農村出現拋荒的一個(gè)根本原因就是地塊過(guò)于細碎分散，農民種田難。我們訪(fǎng)問(wèn)的一個(gè)中農種的100畝地都是從進(jìn)城農民那里流轉來(lái)的，分散在全村各處，幾十塊地，在這種情況下，這個(gè)中農最大的愿望就是能將土地集中連片。但他又擔心，一旦集中連片土地好種了，租金就會(huì )漲上去，且外來(lái)資本也會(huì )來(lái)?yè)尩?，他就無(wú)地可種了。2023年中央一號文件將“小田并大田”列為政府工作議程十分重要，但這項政策不僅要解決土地細碎化的問(wèn)題，也要防止土地租金上漲及土地流向村外的資本大戶(hù)。

　　(五)建設兼容小農戶(hù)的農田水利

　　當前全國高標準農田整治的一個(gè)重要方面是建立完善的農田水利體系。農田水利的建設也有兩種:一種是高標準大規模適應資本農業(yè)的水利體系，另一種是兼容小農戶(hù)的小農田水利。兼容小農戶(hù)水利的關(guān)鍵是要建立小農戶(hù)與大水利之間的連接機制。也就是說(shuō)，當前必須保證農田灌溉，解決農田水利問(wèn)題，又不能因為農田水利將小農戶(hù)排斥出去。

　　(六)為小農戶(hù)提供完善的社會(huì )化服務(wù)

　　習近平總書(shū)記指出，小農戶(hù)與現代農業(yè)銜接，其中一個(gè)重要機制是為小農戶(hù)提供完善的社會(huì )化服務(wù)。中國農業(yè)現代化不是通過(guò)消滅小農戶(hù)來(lái)實(shí)現的，而是通過(guò)為小農戶(hù)提供完善的產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后服務(wù)來(lái)實(shí)現的。有相當一部分社會(huì )化服務(wù)是可以通過(guò)農戶(hù)之間的分工來(lái)完成的。比如中農也可能是農機手，可以為村莊提供機耕服務(wù)，中農借這些社會(huì )化服務(wù)來(lái)增加收入;再如通過(guò)無(wú)人機來(lái)防治病蟲(chóng)害也是中農增加收入的機會(huì )。當然，有一些社會(huì )化服務(wù)需要有政策甚至財政支持，還有一些服務(wù)可能需要政府購買(mǎi)甚至直接提供，比如農業(yè)技術(shù)推廣往往需要政府供給，農機購買(mǎi)也需要政府一定的補貼，等等。

　　(七)鄉村治理主要工作應當是群眾工作

　　當前鄉村治理的主要工作是完成上級安排的各項任務(wù)，其中相當部分與當地工作沒(méi)有關(guān)系。每個(gè)地方都有特殊性，就全國農業(yè)農村地區來(lái)講，基層治理有兩個(gè)根本性工作:一是如何讓本村農民種田便利;二是如何應對農村老齡化，建立以村莊為基礎的互惠互助養老機制。讓本村老人和中農種好田，讓留守村莊老年人老有所養以及老有所樂(lè )和老有所為，這些工作是中國絕大多數農村工作的難點(diǎn)和重點(diǎn)，這些工作做好了，中國就有一個(gè)可以為中國式現代化提供穩定基礎的大后方，中國農村就可以在中國式現代化進(jìn)程中繼續充當穩定器與蓄水池。

　　六?結語(yǔ)

　　當前國家提出了很多重要的關(guān)于“三農”的戰略性目標，比如鄉村振興?農業(yè)農村現代化?農業(yè)強國，等等。與此相應，國家在“三農”領(lǐng)域投入越來(lái)越多的資源，出臺越來(lái)越多的政策。當前“三農”究竟應當向何處去，資源究竟應當重點(diǎn)投入哪里，政策究竟要支持什么，必須清理清楚?辨析清楚，不然就會(huì )產(chǎn)生嚴重的錯位甚至方向不正確。

　　所有“三農”政策必須放在全面建成社會(huì )主義現代化強國這一根本目標之下。鄉村振興?農業(yè)農村現代化和農業(yè)強國目標必須服從全面建成社會(huì )主義現代化強國的目標，且特別關(guān)鍵的是，“三農”政策目標不是簡(jiǎn)單地從全面建成社會(huì )主義現代化強國的目標中分解出來(lái)的，也不是從強國目標中對標對表出來(lái)的，而是要服從和服務(wù)于強國目標。也就是說(shuō)，“三農”政策應當是積極的?主動(dòng)的，而不是消極的?被動(dòng)的。當前學(xué)界和政策部門(mén)在對“三農”政策的認識上存在的最大問(wèn)題是消極被動(dòng)地認識“三農”問(wèn)題，將“三農”問(wèn)題的解決看作是強國目標自然而然的結果，忽視了正是通過(guò)積極主動(dòng)的“三農”政策才解決了“三農”問(wèn)題，從而為實(shí)現強國目標提供了前提與基礎。全面建成社會(huì )主義現代化強國的目標是奮斗出來(lái)的，不是等待出來(lái)的，也不是對標對表出來(lái)的。

　　我們必須將“三農”問(wèn)題放置在中國國情農情中進(jìn)行深入的具體分析，找到中國“三農”問(wèn)題的癥結，理解中國城鄉關(guān)系的根本，著(zhù)力解決中國現代化進(jìn)程中的主要矛盾，分階段?分步驟?分輕重緩急，用最大的智慧研判形勢，抓住戰機，不斷地克服困難，不斷地積累優(yōu)勢，最終實(shí)現全面建成社會(huì )主義現代化強國的目標。在這個(gè)過(guò)程中，無(wú)條件地保證糧食安全，為缺少城市就業(yè)與收入機會(huì )的數以?xún)|計農民弱勢群體提供農業(yè)就業(yè)與收入機會(huì )，從而為中國最大的弱勢群體提供基本保障和最后退路，就可以為中國式現代化提供更多緩沖空間?更長(cháng)窗口期，中國全面建成社會(huì )主義現代化強國的目標就有更加強大的保證。當前“三農”工作的核心問(wèn)題是，如何讓相對弱勢的農民可以從農業(yè)和農村獲得就業(yè)與收入機會(huì )，尤其是為中老年農民種田提供保障。將農業(yè)現代化建立在小農戶(hù)基礎上，形成容老適老型農業(yè)政策體系，建立適老型農業(yè)，是當前“三農”工作的關(guān)鍵。正是適老型農業(yè)為缺少城市機會(huì )的小農戶(hù)提供了保障，中國城市才可以容納更多市場(chǎng)與競爭，中國才更有能力沖破西方圍堵，中華民族偉大復興才能夠得以實(shí)現。

　　發(fā)表于《南京農業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會(huì )科學(xué)版）》2024年第三期